生态环境政策调整是环境行政管理中最常见的手段之一，多以政策性文件的形式以公共利益之名要求行政相对人配合履行相关义务。这一过程不可避免会造成行政相对人的财产损害，必须对其进行行政补偿。
案例要旨：行政机关对土地使用等作出的限制行为直接导致当事人财产权益明显减损，当事人要求行政机关予以行政补偿的，人民法院应予支持。案例来源：《最高人民法院公报》2023年第10期。被告：新郑市人民政府，住所地：河南省新郑市人民路。 被告：新郑市林业局，住所地：河南省新郑市中华北路。 被告：新郑市具茨山国家级森林公园（具茨山景区）管理委员会，住所地：河南省新郑市千户寨同源路。 第三人：新郑市具茨山国家级森林公园管理委员会千户寨村民委员会，住所地：河南省新郑市具茨山国家级森林公园管理委员会千户寨村。原告高留升因与被告新郑市人民政府、新郑市林业局、新郑市具茨山国家级森林公园（具茨山景区）管理委员会（以下简称具茨山管委会）、第三人新郑市具茨山国家级森林公园管理委员会千户寨村民委员会（以下简称千户寨村委会）发生行政补偿纠纷，向河南省郑州市中级人民法院提起诉讼。原告高留升与被告新郑市人民政府等就高留升原承包的荒山被纳入国家级森林公园引发的行政补偿纠纷提起诉讼。原告诉称其自1983年起承包约250亩荒山经营,2005年其承包的荒山被纳入国家级森林公园范围,无法再获得经济利益。原告多次要求补偿未果,请求判令被告对其作出补偿。新郑市人民政府辩称其不是适格被告。新郑市林业局认为其不是适格被告。具茨山管委会辩称荒山未被征收,其无补偿义务。千户寨村委会认为高留升不具备原告资格,荒山不存在征收问题。一审法院经审理认定，享有行政权，能以自己的名义行使行政职权并能独立承担由此产生的相应法律责任的组织即拥有行政主体资格。本案中，具茨山管委会系事业单位法人，系由被告新郑市人民政府举办，其并非由法律法规、规章授权的事业单位，故其不能独立承担法律责任，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。故本案中，新郑市人民政府是本案适格的被告。除新郑市人民政府之外，新郑市林业局、具茨山管委会均非本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关规定,新郑市人民政府作为河南新郑市始祖山森林公园管理处职权的承继者,应当对高留升的损失负责。批准成立国家级森林公园后,虽然案涉林地权属未变更,但根据《国家级森林公园管理办法》等规定,高留升的承包经营权受到限制。依法应采用类似征收的方式对损害进行补偿。因此,判令新郑市人民政府对高留升的损失作出补偿。新郑市人民政府不服,提起上诉。二审法院经审理认为,一审认定准确。根据《国家级森林公园管理办法》等相关法律规定,国家级森林公园的设立确实限制了高留升的经营权。即使林地权属未变更,新郑市人民政府作为原机构的继任者也应对损失负责。据此，河南省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，于2021年12月21日判决如下： 一、因土地管制政策致区域农户承受经济利益损失的，为实现利益衡平，由国家进行补偿十分必要。重点生态功能区补偿实质是对受管制相对人丧失区域发展权的代偿，而非以恢复财产权限制为起点的行政补偿。首先，根据《全国主体功能区规划》，重点生态功能区设立目标为修复及保护环境、增强生态服务功能，并兼顾改善民生，系典型的服务于公共利益，符合管制征收的目的要求。其次，重点生态功能区管制方式体现为两方面: 一是限制或禁止改变农户土地用途，即采取限制或禁止区域内土地转为农业或建设用途措施。二是限制或禁止农户利用土地资源，如限制陡坡种植、实施退耕还林、退牧还草等。上述措施并未转移农户对土地的占有、使用和收益等法律权属，不构成征收，但变相给农户的土地权能施加“公用负担”，使得他们无法实现传统意义上的土地权能支配，符合管制征收的行为模式。最后，重点生态功能区管制导致农户产生“特别牺牲”。特别牺牲强调作为原因行为的行政管制超出一般限制，造成损失由特定相对人单独承担显然不公且无期待可能性。上述行政管制仅针对重点生态功能区的农户群体，不构成社会义务，因此，行政补偿的适用才符合法利益衡平的精神。在规范层面，根据法规规定，重点生态功能区生态保护补偿被定义为“适当补偿”，“适当”具有“恰当、合适”之义，单从语义解释适用完全补偿或相当补偿都不违和。进一步分析，现行补偿资金来源于财政部下拨的转移支付专项资金，根据法规规定，转移支付以“公平公正”为资金分配原则，即现行补偿原则。“公平公正”以地方标准环保财政收支缺口为衡量资金分配的核心指标，把生态保护区域面积、财产权受限影响和补偿对象贫困情况等作为参考因素，以此制定公式对各省(直辖市、自治区) 重点生态功能区实施转移支付。通过公式计算，农户可以依土地受限面积及程度获得重点补助、禁止开发补助和引导性补助三种补助费用。因此可以认为，现行补偿原则实际定位为相当补偿原则。1．相当补偿无法覆盖受限农户的实际生产损失。现行补偿无法覆盖农户农业生产的实际损失，具体表现为人均补偿金额严重不足。重点生态功能区大部分县域本身产业基础差，经济发展对传统农林业和畜牧业的依赖度较强，产业链短，以提供价格波动较小的初级农产品为主，产业转型压力大。而重点生态功能区对土地利用的限制必然对农业生产造成冲击，但有限补偿难以弥补农户因土地利用受限导致的直接农业损失。以重点生态功能区退耕还林补偿为例，目前政策规定退耕还林的补偿标准为: 一般退耕地补偿 1600 元/亩( 分 4 年发放) ，种植国家级公益生态效益补偿仅 16 元/亩。该补偿金额明显低于正常土地征收的补偿费及地上附着物、青苗等损失补偿。同时，补偿金也未考虑物价上涨因素，部分重点生态功能区补偿标准连续三年未调整，保持在较低水平。由此可见，过低的补偿金额以及不断上升的生活成本使得损失救济难以实现。2．相当补偿未考虑农户土地增值收益损失。现行补偿未涵盖管制征收土地后农户的土地增值收益损失。土地增值收益为面向未来的收益，指因土地用途转变或提高土地经营集约度带来的土地价值上涨，也称土地发展权。行政管制将区域土地限于生态用途，已有补助却未包含此种限制损失，也就是说，受管制土地的增值收益几乎由政府无偿取得，造成了重点生态功能区行政补偿的明显不公，容易激发社会矛盾。在部分重点生态功能区补偿调研中，甚至出现了超过 90% 的受访农户不认可政府以生产成本为标准发放补助情况。对此，现行中央转移支付作出回应，以其他形式进行间接补偿，如将转移支付资金投入生态建设，利用生态资源优势来降低居民农业生产成本，增加农产品产量，提升农业收入; 进行生态移民，发展生态旅游业，创造非农就业机会。但是上述间接补偿方式投入多，周期长，见效慢，对于农户关心的“失去”土地后未来数十年内的发展需求问题仍然缺乏正面应对。1.重点生态功能区土地增值收益源于环境管制政策产出的生态价值。土地不仅是生产载体，更是承载阳光及降水的物理基质，以其生态功能间接为人类的生存和发展提供生态服务福利，这种服务具有稀缺性和排他性，能间接形成经济价值，但一定程度排斥土地其他的生产服务实现。与此对应，重点生态功能区中，土地的经济价值转化为生态价值使社会受益，为国家整体发展保驾护航。然而，在价值转化过程中，伴随生态价值提升的是土地生产经济价值的贬损，受限农户受到“净地租”损失。2.将土地增值收益纳入重点生态功能区补偿范围没有违背行政补偿的理念。自 2015 年起，国家陆续出台《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》《关于健全生态保护补偿机制的意见》等政策，要求“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”“合理提高补偿标准，探索生态脱贫新路子”。2018 年，时任国土资源部部长姜大明在接受采访时提到“拓宽土地增值收益惠农渠道是新时代国土资源高质量发展目标之一”，上述论述为土地权利人适当分得土地增值收益提供正当性依据。3.将土地增值收益纳入重点生态功能区补偿范围有助于实现公平。社会保障法制救济对象多为市场中的弱势群体或竞争“失败者”的救济。尽管环境政策调整损害补偿也包含帮扶和救济受影响主体的理念，但救济对象并非市场失败者，而是政策调整中的“失败者”，其功能主要在于抵消掉政策或政治权力带来的部分负面影响，以尽可能修复受损相对人原有的市场地位。农户因土地受限变相承担了生态环保义务，助力于重点生态功能区土地生态增值收益的形成，如果不补偿此部分损失，则有违公平原则。4.“名为鼓励，实为强制”的识别。考察一个关键问题：奖补行为的性质是行政奖励还是行政补偿。首先，行政奖励的特征之一是倡导性，可被解释为行为的非义务性而非义务性意味着政府不能通过强力要求行政相对人履行，多体现为通过奖励引导和鼓励相对人主动实施，相对人不实施并不会给自身带来不利后果。其次，从奖励与补偿两行为的可拆分性来看，行政奖励和行政补偿的功能不同，因而可以对相对人分别或一并使用；例如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条中列明政府对被征收人给予的补偿事项，并明确政府应制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励，即若被征收人未提前搬离仅产生不享受奖励的后果，并不影响政府原本应当向被征收人给予的补偿。
来源、转载：法律笔谈
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